河川行政変えた長良川河口堰は、いま

杉本裕明
2023年11月1日

長良川に静かに横たわる長良川河口堰。かつて、これをめぐって大きな紛争が起きたとは思えない
杉本裕明氏撮影転載禁止

気候変動の影響による度重なる豪雨で、全国各地で河川から洪水が溢れて住宅地が浸水する災害が頻発しています。国は、災害防止のため、流域が一帯となって治水に取り組む「流域治水」を打ち出しています。かつての「ダム頼り」では対処できず、これまで軽視しがちだった堤防の強化、避難を含めたソフト対策など、あらゆる手法を動員しようとしています。

一方、河川は豊かな自然環境をつくりだしています。そこに生息する魚や貝などの生物などの生態系保全も重要です。この治水と自然環境の保全をめぐって、大論争・紛争となったのが、三重県の長良川下流に設置された長良川河口堰でした。全長661メートル、2,650億円をかけた河口堰は、洪水防止と地域への水道用水・工業用水の供給が目的でした。しかし、自然環境の破壊と新たな水需要が見込めないことを理由に反対運動が起き、「ムダな公共事業」の象徴のように扱われました。

国民から批判された建設省は、これを機に、河川行政を大きく転換することになりました。一大論争を喚起した長良川河口堰を再訪してみました。

ジャーナリスト杉本裕明

銀色に輝く河口堰

愛知県から三重県に向かって伊勢湾岸道路を車で西に走る。ナガシマスパーランドを過ぎ、長島インターチェンジで降りて約10分。長良川に横たわる長良川河口堰が目の前に迫った。陽光を浴び、銀色に光っている。

河口堰の歴史やデータを展示しているアクアプラザながら(三重県桑名市)
杉本裕明氏撮影転載禁止

三重県長島町にかかるが、桑名市に合併された。近くに展示館の「アクアプラザながら」があった。中には、長良川河口堰の仕組みや歴史がパネルで展示されている。パンフレットを手に、河口堰を歩く。

アクアプラザながらの展示室。パネルを見ていくと、歴史がよくわかる
杉本裕明氏撮影転載禁止

数人の若者が歩いていた。「でかいなあ」「どこまで続くんだよ」。感嘆混じりの声が漏れる。多くの訪問者は、かつて「長良川の自然を守れ」と全国からカヌーイストたちが集まり、川面をカヌーが埋め尽くしたことや、のぼり旗や横断幕を掲げ、現地や東京で、市民らがデモ行進したことを知らない。桑名市の住民が言った。「河口堰はもう話題にならないけど、あのときのことはよく覚えている」

長良川河口堰の上部の道路を歩く。水滴をイメージした上屋が特徴的だ
杉本裕明氏撮影転載禁止

河口堰は、上部が道路となっていて、愛知県側と三重県側を歩いて渡ることができる。水滴をイメージしたラグビーボールのような11の上屋には10の水門の上下二段式のゲートを上げ下げし、水量を調節するための装置がある。筆者が訪ねた時には、川の水の一部がゲートを乗り超え、下流の伊勢湾に流れていた。

球形の上屋にはゲートを操作する機器がある
杉本裕明氏撮影転載禁止

洪水の時にはゲートを全開し、ダムのように放流する。川の上下流の4カ所には観測塔があり、水位や水質、水温、波の高さなどを自動観測している。

河口堰の役割は、治水と利水

1995年から運用されている長良川河口堰は、洪水対策が一番の目的だ。国土交通省中部地方整備局によると、1976年に、岐阜県の長良川右岸が決壊し、約60,000戸が浸水被害を受けるという大災害が発生した(安八水害)。長良川の上流には、ダムを造る適地がなく、川底を浚渫して、洪水時に長良川を安全に流れる量を増やすことになった。しかし、浚渫すると、海水が遡上し、地域の水田などに塩害の危険性が起きる。

そこで、河口堰によって、潮を止めることにしたという。これによって、「堰の上流部分が淡水化され、水道水や工業用水に利用することもできる。現在、愛知県知多半島地域の4市5町村と、三重県津市、松坂市の計76万人に水道用水が供給されている」(地方整備局)という。

魚道観察室で、魚の遡上を見る

可動堰の両端には、せせらぎ魚道と呼水式魚道が設置されている。右岸に呼水式魚道の観察室があった。階段を降り、地下の観察室に入った。水槽をのぞくと、仔アユが遡上しようとしていた。

河口堰の両端に設置された魚道。幾つかの種類がある
杉本裕明氏撮影転載禁止

しかし、簡単には魚道を通り抜けられるわけではない。何度も挑戦して、やっとすり抜けられる。汚れたガラス窓から、声援を送りたい気持ちになってくる。

魚道観察室からガラス越しにのぞくと、仔魚が必死に遡上しようとしていた
杉本裕明氏撮影転載禁止

魚道によって、可動堰でせき止められた魚が、移動できるようになったが、それでも自然状態と同じとはならず、自ずと限界はある。河口堰の運用開始後、長良川ではシジミが激減し、直上流に富栄養化を象徴するアオコが発生した。海水と淡水が混じり合う汽水域がなくなり、堰の上流部分は水の移動が緩慢となり、まるで湖沼のようになってしまったからだ。

ゲートの上を川の水が越え、下流に放流されていた
杉本裕明氏撮影転載禁止

地方整備局は「堰上流の水質の改善や魚類の遡上に配慮し、一時的に堰からの放流量を増大させるきめ細かな(ゲートの)操作をしています(フラッシュ操作という)。魚道を多くの魚類が遡上しています。ヨシ原や干潟を再生し、生物の多様性の回復を図っています」と説明する。

「野坂建設大臣を案内した」

長良川河口堰から約200メートル上流の岸辺に空き地が残っている。河口堰建設に反対する住民が「第一展示場」と呼ぶプレハブ小屋のあった場所だ。筆者は、かつて小屋を何回か訪ね、反対住民の話を聞いたことがある。

運用開始後の9年前、反対運動の中心になった加藤良雄さんと大森恵さんに会い、当時を振り返ってもらった。大森さんは、長島町(現桑名市)の町会議員をしていた。

1994年、長良川河口堰が完成し、いつ稼働させるかをめぐって、建設省(現国土交通省)と反対派が対峙し、時の政権がどのような判断を下すかが全国の注目を浴びていた。その年の暮れ、加藤さんは、視察に訪れた野坂浩賢建設大臣を現地に案内した。

当時は、自民・社会・さきがけの連立政権で、社会党出身の野坂さんは堰反対の署名をしていたから、反対派の中には、「運用を凍結してくれるのではないか」という期待もあった。加藤さんもその一人だった。「でも違った。堤防から漏水した場所を見せ、『堰ができたら水位が上がって危険』と訴えたが、返事はなかった」と、加藤さんは振り返った。

円卓会議開いたが、歩み寄りなし

その日、野坂大臣は事業者の水資源開発公団(現水資源機構)の説明を聞いた。現地で説明したのは建設省から出向していた河口堰建設事務所長の宮本博司さんだった。半年後、野坂建設大臣は、「環境も大切だが安全が第一」と、運用開始を決めた。

実は、この頃、建設省は、利害関係者が一堂に会する「円卓会議」を開き、合意形成を目指そうとしていた。円卓会議には、反対派、賛成派の住民代表、反対派の推す学者と、建設省の推す学者らが委員となり、意見を闘わせた。筆者も毎回、円卓会議を傍聴し、白熱した議論に耳をそばだてていた。

しかし、一刻も早く稼働させたい建設省と、中止を目指す市民グループとの溝は埋まることはなかった。その頃、円卓会議の運営の陣頭指揮をとっていたのが、中部地方建設局(現地方整備局)の河川部長だった竹村公太郎さんだった。「何回やっても、前に進まない」と、筆者に悩みを吐露していた。

建設省の改革派官僚たち

建設省の河川局開発課の専門官だった竹村さんが河川局長室に呼ばれ、近藤徹局長から「河口堰担当になってもらう」と指名されたのは1989年のことだった。開発課は、ダム建設を担当する部署で、河川局で最も力を持つ。長良川河口堰もダムの一種である。建設と管理・運営は、水資源開発公団(現水資源機構)だが、開発課が決定権を持つ。

1980年代末から始まった「長良川の清流を守れ」をスローガンにした反対運動は、またたくまに全国に広がり、「無駄な公共工事」の象徴として批判の矢面に立っていた。

しかし、建設省には反対派市民と話し合う文化がなかった。筆者は当時、河川局の開発課長に取材を申し込み、名刺を差し出したことがある。しかし、課長は「ふん」というと、名刺を投げ返した。

竹村さんは、反対派の人たちと話し会うため、本省の会議室を借りようとしていた。しかし、担当課から「そんな会議に貸す部屋はない」と断られ、仕方なく、地下のだれも使っていない薄暗い部屋を見つけた。それが、反対派との対話の第一歩だった。開発課で孤立したような状態の竹村さんを部屋に呼んだ近藤局長がなぐさめた。

「つらいだろうけど、頑張れ」

河川局長と言えど、従来の河川局の方針を急に改めることはできなかった。「いまでは考えられないが、そんな時代だった」と、竹村さんは振り返る。

しかし、河川局では、近藤氏を筆頭に、自然環境を重視し、ダム一辺倒の治水の在り方を問い直す動きが起きつつあった。こうした考え方を持つ官僚は、「改革派」とか「環境派」と呼ばれたが、まだ、一握りに過ぎなかった。

開発課の課長補佐だった宮本博司さんもその後、近藤局長の指示で河口堰担当となった。その後、竹村さんが中部地方建設局の河川部長として赴任すると、宮本さんも、水資源機構に赴任し、竹村さんを補佐する役目を担った。赴任した竹村さんが真っ先に取り組んだのが情報公開だった。

「洪水など河川に関するデータは、素人におかしな使われ方をしたら困ると非公開にしてきた。が、不信感を持つ市民の理解を得るには情報を公開し、同じ土俵に立つしかない。隠さない、全部出すと決めた」

これは、大きな第一歩だった。官僚はなんでも隠す習性がある。それに風穴を開けたのだ。情報公開の結果、両者が対等に論争できるようになった。

宮本さんは、「市民グループに対し、影で『あいつら』と呼ぶ若手職員を見て、『これではだめだ』と竹村さんが言うのを聞いた。工事が進んでしまった段階で、いくら対話といっても限界がある。もし計画段階なら後戻りも修正もできると思った」と振り返る。

野坂建設大臣が、運用開始を決断

野坂大臣の前の五十嵐広三大臣が、運用を凍結し、環境影響調査を行い、その間に円卓会議を開くことを決め、引き継いだ野坂大臣のもとで開かれた会議は、1995年3月から4月末まで続いた。しかし、合意形成に至ることはなかった。

ハンストをしたりして抵抗を続けていた反対派のリーダー、天野礼子さんは、アウトドアライターとして、作家の開高健、俳優の近藤正臣はじめ、著名人の賛同を得て、80年代から市民運動を展開した。それまでの漁民中心の運動を、市民主体に変え、そこに漁民も巻き込んでの運動を展開する一方、物怖じせず政治家に説得活動を繰り返す天野さんは、建設省にとって、好敵手というより、やっかいな存在だったかもしれない。

河口堰の雄姿
杉本裕明氏撮影転載禁止

5月、野坂大臣は本格運用の開始を発表した。野坂さんは、『政権変革への道』にこう書いている。

「意見は平行線をたどるばかりで一向に解決の糸口が見えない。議事録を読んでみてまず感じたことは、これは両者が歩み寄ることは難しいということだった。円卓会議で毎回ほぼ同じ主張の繰り返しであり、学者の意見も真っ向から対立している。つまり私が結論を出す以外にこの問題に決着をつける方法がないと考えたわけである」

「すでに2,650億円もの税金を投入して堰はほぼ完成している。これを壊すとなると、さらに425億円の税金が必要となる。これは大いなるムダであるだけでなく、実際、過去2度に渡る氾濫で人命が失われているという事実がある以上、私は河口堰の運用にゴーサインを出すのがよりよい選択だと考えた」

建設省の改革派の追い風に

この河口堰をめぐる紛争は、建設省の改革派がダムや堰事業の見直しを行い、河川法を改正するのを後押しする力となった。1996年、住民代表や専門家によるダム審議委員会が設置された。河口堰のように建設大臣一人に責任を負わせず、事業を続けるか中止かを地元の人たちに議論させる仕組みにした。

翌97年、竹村さんが開発課長になり、審議会の答申を得て不要不急のダムを凍結した。さらに1997年に河川法が改正され、「河川環境の整備と保全」、河川整備計画をつくる際、住民や専門家の意見を聞くことが盛り込まれた。

竹村さんは、その後、中部地方建設局の局長となり、更に河川局長に昇進した。ある同期の官僚は、筆者にこう評した。「従来の官僚の行動様式と違った人。僕らと違うなとみていた」

改革、環境に逆風が

1999年、開発課に戻っていた宮本さんは、近畿地方建設局の淀川工事事務所長に赴任。改正河川法を具体化する淀川水系流域委員会の設置が特命だった。

流域ごとに治水などの河川整備計画をつくる際、住民や専門家で構成される委員会が意見を出し、計画に反映する仕組みだ。宮本さんは、委員の選定を第三者委員会に任せ、流域委員会の論議を尊重した。

しかし、流域委員会が「ダムは原則として建設しない」との提言を出すと、本省の空気が変わった。当時、水資源開発公団(現水資源機構)総裁だった近藤さんは「最初からダムを排除して自由な議論にならないと思った」と、筆者に語った。

ダム否定は、これまでの国交省の否定とも受け取られ、行き過ぎと受け取られたのだろう。

国交省やめ、淀川流域委員会委員長として主張貫く

宮本さんは上司から「委員会にタッチさせない」と告げられ、やがて本省の砂防課長に就任した。事実上の左遷人事だった。宮本さんは1年後に退職、京都の家業を継ぐことになった。しかし、志を失ったわけではなかった。今度は、一市民として委員会の委員に応募した。委員長に選ばれると、「隠さない、ごまかさない、逃げない、うそをつかない」を信条とすると挨拶した。官僚の世界に、これが蔓延していたから。

そして、議論の末、「ダムより堤防強化」との委員会の意見をまとめた。しかし、「ダムも堤防も」と主張する国土交通省は、この意見を採用せず、ダム整備を盛り込んだ河川整備計画を決定した。この宮本さんの試みは一見、失敗したように見える。しかし、竹村さんの見方は違う。

「省内では『淀川委員会は失敗』と見る人もいるが、僕はそうは思わない。『解』はすぐには出ない。もちろん決定権は役所にあるし、最初からダム排除はおかしい。でも、代替案を用意し、市民ととことん話し合って『解』を目指せばいい。それが、河川法改正の精神ではなかったのか」

愛知県が開門調査検討の組織を設置

長良川河口堰問題は、これで一件落着したわけではなかった。環境が影響を受け、上流部分が淡水湖化し、富栄養化が進んだ。水質が悪化し、漁業が打撃を受けた。そこで、ゲートを開いて環境の回復を求める声が、漁民を中心に高まった。

それを受け、2011年に、愛知県の大村秀章知事は、開門調査のための「長良川河口堰検証委員会」を設置した。河口堰に反対してきた学者を主とする構成で、翌年にまとめた報告書はこう提言した。

「長良川の環境回復のためには、回遊魚の遡上、降下時期の開放。また開門時期は、夏季の高水温時、渇水期の浮遊藻類の発生時、貧酸素環境の拡大が深刻となる時期に堰を開放し、その効果を測定する必要がある」(『長良川河口堰と八ッ場ダムを歩く』)。

「開門方法は、現状の利水に支障を生じさせず、塩害が発生しないことを前提に調査開門を行うこととし、その結果、調査期間は農業用水の取水が終了する10月11日から翌年3月31日のできるだけ早い時から開門して調査を開始することが望ましく、開門調査期間は5年以上必要」(同)。

検討委員会が10年の審議経過と提言まとめる

愛知県は、「長良川河口堰最適運用検討委員会」を設置し、開門調査の実施に向けた検討を進めようと、国土交通省に合同会議を提案した。しかし、同省は受けず、開門調査の目処は一向に立っていない。

検討委員会の伊藤達也法政大学教授(地理学)は、「ヘドロが河口堰直下流に厚く堆積し、河口堰の存在そのものを問いかける環境影響。河口堰の開発水利権(新たに利用出来る水)毎秒22.5立方メートルのうち、使用を前提に許可されているのは16%にすぎない」と批判している。

長良川河口堰最適運用検討委員会は、2022年3月、この10年間の検討状況をまとめた「長良川河口堰の現在の課題と最適運用について」と題する報告書をまとめた。

最後の提案として、調査のための技術開発が必要と課題を述べるとともに、「『治水』においては、『河道封じ込め』から『総合治水』へ、さらに『流域治水』へと変化しています。水資源の利用についても、『水循環基本法』が制定されて『水の適正かつ有効な利用』が進められています」とし、国土交通省に政策転換を促して、締めくくりとしている。