ごみ焼却施設どこに造ったら？――滋賀県のアセス審査会に「こんなアセス書じゃだめ」と指摘されても計画続行、洪水で濁流押し寄せる場所に立地し、結局「白紙」に-—迷走する自治体(上)
杉本裕明氏撮影、無断転用禁止
ごみを衛生的に処理する焼却施設。この設置をめぐって、予定地になった住民が反対するケースがよく見られます。「ニンビー(NIMBY)」という言葉があります。「その施設は必要だが、うちの裏庭には造ってくれるな(not in my back yard」」という住民のエゴを揶揄(やゆ)する言葉です。
政府・自治体の職員、研究者もこの言葉をよく使い、そこからどうしたら、住民に処理施設の設置を納得してもらうかという議論が繰り返されています。
もちろん、行政は、住民に丁寧な説明をするとともに、住民もやみくもな反対は慎むべきかもしれません。しかし、実際には、行政側による、これまでの住民との約束を無視したり、災害のリスクの高い場所に立地を計画したりする事例が後を絶ちません。
特に懸念されるのが、深刻な災害の頻発化と広がりです。地震、大雨による堤防の決壊、線状降水帯による大規模浸水、土砂崩れ、土石流――。リスクの高い場所への設置を避けなければなりません。処理施設が被災したら、発生した災害ごみは処理できず、町と人びとの生活の復旧がままならないからです。しかし、現実は、災害リスクの高い場所に立地するケースが多いようです。なぜ、選ばれてしまうのか。
立地をめぐってもめ続ける滋賀県の彦根市などでつくる一部事務組合と、裁判を抱える静岡県沼津市のケースから考えてみました。まずは、滋賀県から。
ジャーナリスト 杉本裕明
老朽化進み、組合で処理施設を計画
滋賀県彦根市は、琵琶湖に面し、彦根城のある歴史の古い町である。城主、井伊家の末裔が長い時期、市長に君臨していた。その後「民間人」に替わり、いまは、元民主党衆議院議員の田島一成氏が市長の座にある。その田島氏は、彦根市と愛荘町、豊郷町、甲良町、多賀町からなる彦根愛知犬上広域行政組合の管理者でもある。
これまで、人口11万人の彦根市は衛生センターの焼却施設で、人口4万人の4町は、共同で運営・管理する「リバースセンター」(東近江市)で固形燃料RDFを製造し、民間企業に引き取ってもらう形で、ごみ処理していた。しかし、両施設とも老朽化していることから、組合は、20年近くまえから共同処理できる処理施設を計画している。しかし、立地と処理方法が決まらず、迷走状態である。
処理方法は、焼却炉を前提に進んでいたが、2022年に組合の管理者である和田裕行彦根市長が、CO2の排出と事業費の削減のため、可燃ごみをコンポスト化し、破砕したフラフ状のプラスチックなどを固形燃料PRFの材料として売却する「トンネルコンポスト方式」を提案した。
しかし、その後、和田氏を破り市長に就任した田島氏が「トンネルコンポスト方式を見直し、焼却方式を中心として検討する」と表明した。組合議会は、トンネルコンポスト方式関連の予算の削除を賛成多数で容認した。一件落着に見えたのだが――。
現地は山と川に挟まれていた
杉本裕明氏撮影、無断転用禁止
8月、筆者は彦根市清崎町を訪ねた。案内してくれたのは、「荒神山を守る会」代表で元高校教師の杉原秀典さん。西清崎と呼ばれるこの地区は、組合が焼却施設を設置しようとしていたところだ。杉原さんは、すぐそばの宇曽川を渡った東清崎の住民だ。この時期なら水田は、稲穂の黄色で染まっているはずだが、耕作放棄地も多い。
「あれが荒神山です。風致地区に指定され、麓に神社もあり、人びとの憩いの場にもなっています」と、杉原さんが説明した。反対方向を見ると、宇曽川の堤防が続く。ここは、山と川に挟まれた湿地といってよい。
この地区の一部は、山崩れを想定した「土石流危険渓流」と「土砂災害警戒区域」に指定されている。川の氾濫を予想した彦根市の洪水ハザードマップ(浸水想定想定図)によると、宇曽川の越流で、浸水が予想されていた。
組合はこれまで、「土砂崩れのある場所から焼却施設の位置をずらしたし、浸水はせいぜい3メートル以内なので、3メートル盛土して対応する」(建設推進課)と説明していた。
ところが、8月12日に開かれた組合議員を集めた全員協議会で、県が示した新しいハザードマップでは、宇曽川左岸が破堤し、一帯が3～5メートル浸水する事実を明らかにした。盛土の前提条件が崩れ、一部の住民や議員らが「立地場所として不適当」と指摘してきたことが現実となった。
組合管理者の田島彦根市長は、全員協議会で、「当該候補地の施設整備を進再検討[翔宮2.1]の必要性がでてきた。他の候補地も視野に入れるなどし、選定方法の検討を早急に進めたい」と述べた。事実上の「白紙撤回」である。
「荒神山を守る会」の代表、杉原秀典さんは、「組合に危険性を指摘しても、『盛土するから大丈夫』というだけ。地盤改良と盛土費用に30億円かかると言うが、詳しい内訳は公開されず、その額で収まるはずがない。今回のハザードマップの見直しで、従来の説明の矛盾が一気に吹き出したと思う」。西澤さんは「ずさんな計画の責任を、県のハザードマップの見直しのせいにしてはいけない」。角井英明さん(彦根市議)は「立地選定のやりかたがおかしかった」。
その後開かれた組合議会で、甲良町の西澤伸明議員は、「この候補地は、以前より浸水想定区域、軟弱地盤であり、不適切だと指摘されていた。今回、『危険度が増した』ことを掛け値なしに受け止め、建設候補地から除外すべきではないか」「施設の整備費と管理運営費の比較をすれば、(メタン発酵・発電が焼却より勝るのは)明白ではないか。最小限の焼却設備にすべきだ」と、田島氏に決断を迫った。
しかし、田島氏は言葉を濁し、明確な回答はなかった。
杉本裕明氏撮影、無断転用禁止
議員や住民団体が指摘したのに
杉原さんや西澤さんらは、西清崎への立地と焼却施設の設置に反対している。立地問題では、洪水の危険性のほか、軟弱地盤の問題があった。重い焼却施設を設置するにはそれに耐えられる頑丈な地盤でないといけない。
しかし、組合が2019年に策定した「ごみ処理施設整備基本計画」は、「軟弱地盤は10～15メートル」とし、パイルを打ち込んで対応するとしていた。しかし、軟弱地盤の深さは、滋賀県が災害防止計画に使った文献から推測したにすぎなかった。
杉原さん提供
そこで、組合は、基本計画が議会で承認されたのち、ボーリング調査を始めた。調査は3ヶ月で終わったが、この事実は伏せられていた。
後に、このことを耳にした西澤さんから相談された土壌問題に詳しい畑明郎大阪市立大学元教授が、組合に情報公開請求し、断面図を入手した。見て驚いた。すり鉢状に砂質土と腐植土の軟弱地盤が広がり、5本のボーリングのうち3本は50メートル以上、2本は20メートル以上。組合の説明を否定する内容だった。
畑さんは「さらに下の岩盤層に大量のパイルを打ち込むにしても大量の本数となり、費用は莫大になる。浸水の危険性とともに、不適な場所で、候補地選定の最初の段階で外しておくべき場所だった」と言う。
組合はボーリングの事実を認めたものの、候補地の住民らも交えた連絡協議会で、「山側は(地下)30メートルに硬い岩盤がある」と言い張ったり、対策費用を聞かれても答えなかったり、答弁のはぐらかしに終始した。最近も筆者の質問に「(50メートル越えは)一部だけ」(藤井登志郎室長補佐)と同様の対応をとっている。
アセスの審査会は「熟度が低い」と指摘
一方、組合は、焼却施設を設置することによる環境への影響を調査・予測し、保全策を検討する環境アセスメントを行っている。県の環境影響評価条例のもとで、専門家による査会が、計画の構想段階の検討結果を示した「配慮書」、調査項目を示した「方法書」、調査した「準備書」を審査する。
2020年6月、組合が提出した「配慮書」に委員がクレームをつけた。配慮書は、立地、対象施設の構造、配置について、複数案を検討した記述を求めている。組合は「場所はすでに決まっている」とし、施設の構造と配置について複数案の検討結果を示した。
煙突の高さを85メートルと59メートルの2案とし、景観上から59メートル、施設の位置では、住宅地寄りと、少しずらした2案を比べ、騒音の少ないずらした案を選んでいた。委員長が言った。「このような検討は、何の意味もない。環境影響評価の手続きが形骸化する」。次の方法書と準備書案にも、「煙突からの排ガス量すら示されていない」など、多くの不備と間違いが指摘され、知事意見に「熟度が低い」と記された。
「公募方式」の選考結果重視せずに候補地決定
実は、選ばれた西清崎は、公募方式で地元が手をあげた5つの建設候補地の1つだった。選考方法を決めるための委員会が設置され、土地面積、形状、文化、貴重動植物、鳥獣保護区設置、道路混雑、都市計画法上の種別、福祉施設・学校の存在、危険区域指定、洪水・土砂災害などから点数をつけて100点満点でランク付けした。
選考では地名は伏せられ、番号で評価したままの報告書が組合管理者に提出された。筆者が各項目の評価から類推すると、西清崎は上から3番目。しかも、選考の途中まで最下位で、最終段階で「相互関係からの評価」というわかりづらい加点操作が行われた結果、3位に上がっていた。
組合が公募方式を採用したのは、それまで組合が候補地にあげた場所が、軟弱地盤だったり、地元が反対したりしていずれも断念に追い込まれていたからだった。そこで、組合は、他の自治体で採用されていた公募方式に目をつけた。地域の地主と自治会が手を挙げれば反対の声を抑えられるし、地域振興の名目でメリットを与えればスムーズに進むというわけだ。
2015年、組合は、4～5ヘクタールの土地が確保できる、地域の自治会と土地所有者が応募するとし、かわりに地域振興の名目で3億円を支出することを条件とした。彦根市3地域、愛荘町2地域が手をあげた。組合は、地名を伏せたまま、選定委員会が順位付けした報告書を作成、それを使い管理者会議(5市町首長)で候補地を選定した。
杉本裕明氏撮影、無断転用禁止
決まったのは、上位と見られた愛荘町竹原。しかし、周辺の学区や自治会が、交通公害などを理由に反対し、建設反対ののぼりが林立した。「売らない」と言い出す地主も現れた。なぜか、別の町に決まり、歓迎するはずの彦根市議会からも反対の声が出て、組合議会も同調し、断念に追い込まれた。
その後、組合は、4つの候補地(彦根市原町、同西清崎、同下西川、愛荘町竹原。当初あった同町斧磨は排除)から選び直すとし、西清崎を選んだ。西澤さんは「客観的に点数化した順位付けと関係なく、首長らが恣意的に選んだといってよい。これでは住民は不信感を持つ」と語る。
不透明な選考過程
杉本裕明氏撮影、無断転用禁止
竹原地区のある住民は、筆者に語った。
「当時の彦根市長は最初、竹原を推していたが、市議会で反対の声があがると黙るようになった。市は竹原の地主と水面下で交渉し、相場の50%増しの金額を提示していた。道路をつくると言ったり、3億円出すと言ったり。だから、候補地が代わったのも政治家や地主の利権絡みではないか」
もちろん、組合は「公正に判断された」というが、筆者が竹原を訪ねると、かつての予定地には太陽光パネルが敷き詰められていた。農業振興地域に指定されており、簡単には解除できないはずだが、メガソーラーのパネルの下で農業を続けるとの理由で、指定解除されていた。「これなら焼却施設の方がよっぽどよかった」と、近くの住民が漏らした。
振り出しに戻ったが
西清崎を予定地とした「基本計画」に対し、一部の組合議会議員から、「立地条件を十分に考えることが、理念として入ってない」(獅山向規元彦根市長)と、批判が相次いだ。組合は「いずれの候補地も不可能となる致命的な問題は見られなかったと、選考委員会から講評を受けている」(建設推進室)と、説明した。
5市町が策定した「循環型社会形成推進計画」では、7年間で可燃ごみの5%削減目標に、「低すぎる」と指摘が相次ぎ、組合は「低いものではない」と反論したが、次の計画では15%削減に変更された。組合議会からは、「それでも少なすぎる」と批判されたが、組合は「相当厳しい値」と、言い続けた。
焼却炉→別の方法→焼却炉→？
時間がたつと、事業費の負担問題が浮上した。2000年代に100億円と見積もった事業費は、2010年代に200億円、さらに290億円に膨れ上がった。
費用の分担は、各市町のごみ排出量でなく、均等割(2割)と人口割(8割)とされ、彦根市は組合が引き受けるごみの7割を占めながら、6割の負担ですむ、不平等なものだった。その彦根市が悲鳴を上げていた。過去の放漫財政のつけが周り、財政不安が現実味を帯びていた。
それを批判し、市長選を制した和田裕行市長は、2022年、焼却施設に代わり、可燃ごみを微生物を使って処理、破砕したフラフを固形燃料の原料として売却する「トンネルコンポスト方式」を提唱、組合も検討を始めた。建設費が焼却施設より安いメリットがあったからだ。
しかし、2025年の市長選で、田島氏が、和田氏を破り市長に就任し、「焼却施設を中心として検討」と表明。トンネルコンポスト方式に関連する予算削除の議案が組合議会に提出され、2026年2月承諾を得た。「トンネルコンポストは、フラフの販売先がなく、環境省の交付金の率も焼却施設より低い」が理由だった。
「候補地白紙」「費用圧縮」に解決策は？
組合が公表した事業費の試算は413億円。「トンネルコンポストの事業費378億円に向け、費用の縮減を目指す」ことを、市長は議会で約束した。
ところが、その翌月、滋賀県が新しいハザードマップを公表し、3～5メートル浸水の可能性が判明した。8月に開かれた組合議会では、焼却施設の見積額413億円が、その後の物価上昇で427億円になると試算が明らかにされた。費用縮減どころか、今後は大幅アップになる。
「荒神山を守る会」の杉原さんは、「すぐに取り組むべきはごみ半減だ。彦根市は、リサイクルに不熱心で、燃やして埋めてきたから、市民がごみ減量に協力すれば可能だ」と語る。そして、生ごみをメタン発酵・発電施設で有効利用することを提供する。賛同の声が広がり、組合も「その方式を排除しているわけではない」と、やや軟化の兆しを見せる。
メタン発酵・発電は、ドイツなどでは主流だ
杉原さんの提案が住民の支持を集めているのにはわけがある。組合は、和田市長時代に、コンサルタント業者に委託し、処理施設の方式ごとの事業費を試算したことがあった。それによると、1日の可燃ごみの処理量が127トン処理できる能力とし、焼却施設は126トンで約413億円、メタン発酵・発電は13トン、付随する焼却炉が124トンとし、計約400億円と試算している。
気になるのは、メタン発酵・発電が受け入れる生ごみが可燃ごみの1割しかないことだ。ただし、焼却施設は年間290日の稼働だが、メタン発酵・発電は365日稼働なので、数%高まる。
組合は「環境省が示した方法で出された」というが、例えば、兵庫県の南但行政組合のクリーンセンターは、メタン発酵・発電施設が日28トン、焼却施設が日38トン。可燃ごみは年間18,000トンなので、彦根愛知犬神広域組合は、その3倍ほどになる。両方の処理トン数を単純に当てはめると、メタン発酵は約40トンとなる。コストの高い焼却炉の建設費が大きく減る計算になる。
杉原さん提供
杉原さんは、新潟県長岡市、愛知県豊橋市のメタン発酵・発電施設の事業費などを調べ、「当時と比べて建設コストは上昇しているが、焼却施設単独よりも安くできるはずだ」と言うが、組合は、焼却施設にこだわる理由として、メタン発酵・発電施設が全国で6施設程度と少ないことを懸念する。
広がるメタン発酵・発電方式
しかし、2017年にスタートした豊橋市では、生ごみだけでなく、下水汚泥も処理し、大きな効果を挙げている。2013年にスタートした長岡市では可燃ごみが3割減った。
同じ年にスタートした兵庫県の南但クリーンセンター(朝来市、養父市などの組合)は、今後の在り方を識者の委員会で検討したが、県は「メタン発酵・発電を続けてほしい」。焼却施設だけでよいとする一部委員の意見は通らず、15年の延命化が決まった。さらに京都市や町田市など大都市での導入も続く。
ドイツでは1990年代後半から可燃ごみを機械選別し、有機物をメタン発酵・発電するMBAが広がり、50基以上設置され、ごみ処理の主流となっている。もちろん焼却施設もあるが、600トン以上燃やせる規模の大きな施設ばかりで、日本のように小さな焼却施設が林立するようなことはない。しかも、発電とともに熱を利用し、蒸気や温水を地域の工場や住宅に供給している。熱効率は80%以上にするよう国が定めている。発電に特化し、熱回収の効率の悪い日本は、いびつな形で焼却施設が普及したともいえる。
杉原さんは、「日本は焼却炉に頼りすぎだ。彦根市の清掃センターには汚泥とし尿の処理施設もあり、老朽化した施設と焼却炉に替えて、メタン発酵・発電施設にすれば、ごみも汚泥・し尿も処理できる。土地の購入費も造成費もいらないから安価で設置できる」と話す。
老朽化進む彦根市清掃センター
杉本裕明氏撮影、無断転用禁止
彦根市の可燃ごみを焼却する清掃センターは、彦根市野瀬町の犬上川の河川敷に近いところにあった。周りには工場や、ごみ収集を担う公社の建物などがある。少し離れたところに市文化プラザの建物が見える。
清掃センターの煙突が見え、その下に焼却炉があった。30トン炉が3つ。クリーム色にペイントされているが、1977年に設置されたというから、50年近く動いていることになる。その間、何回か修繕され、ダイオキシンが大きな問題になった2000年には大改修がされた。
しばらくの間、使い続けることはできるが、事務所などの建物の老朽化も激しく、労働環境が心配だ。そういうと、職員が笑った。「老朽化もそうですが、事務所も幾つも分かれ、訪ねてきた方はよく迷うんですよ」
杉本裕明氏撮影、無断転用禁止
焼却施設の北隣に、資源ごみの選別施設があり、さらに汚泥・し尿処理施設があった。これは家庭にあるし尿などを処理する浄化槽にたまった汚泥やし尿を処理するプラントで、敷地面積はこちらの方が広い。これも年代物だ。
杉原さん提供
新施設を配置できるスペースを見ると、やはり汚泥・し尿処理施設の方だろうか。メタン発酵・発電施設とタンクを収めることは、不可能ではないと感じた。杉原さんの提案が現実味を帯びる。今後の組合議会の論議を注視したい。
